Tribunal Constitucional: ¿Qué es y cómo funciona el máximo vigilante de la Constitución peruana?

El último martes, el Tribunal Constitucional fue nuevamente el protagonista de la coyuntura nacional luego de que fallara a favor de la Sunat en un caso de presunta inconstitucionalidad normativa. Con su sentencia, el alto tribunal impidió que se declare la prescripción de deudas tributarias a 158 empresas. En consecuencia, estas compañías seguirán, en conjunto, obligadas a pagar hasta S/ 9 mil millones en impuestos.

El jueves de la semana anterior, el TC había resuelto admitir la demanda competencial que el Ejecutivo presentó en contra del Congreso por promover la vacancia del presidente Martín Vizcarra. Para este proceso, el Colegiado determinará si el Parlamento actual se excedió en sus facultades e infringió la Constitución. Y, si bien la decisión final se conocería en un par de meses, el precedente que deje servirá para situaciones similares futuras.

¿Por qué el Tribunal Constitucional puede revisar y resolver temas tan opuestos entre sí? ¿Cómo es que se compone y qué impacto tienen sus fallos? En este informe, lo repasamos.

Sus atribuciones

El funcionamiento del Tribunal Constitucional está regulado por normas concatenadas y de distinto rango. En primer lugar, está la Constitución, cuyos artículos 201 y 202 reconocen su atribución de máximo organismo de control constitucional. A su vez, el TC tiene una Ley Orgánica, vigente desde 2004 (se derogó una anterior) y dada por el Congreso a través de la Ley Nº 28301. El trámite de todos los procesos constitucionales que llegan al TC también tiene regulación propia, prevista por el Código Procesal Constitucional (Ley Nº 28237). Y, por último, está el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, que la misma institución aprobó mediante resolución administrativa.

De acuerdo con sus normas, el Tribunal Constitucional tiene sedes en dos lugares. La principal está en la ciudad de Arequipa y las oficinas administrativas, en Lima. Sin embargo, sus sesiones pueden realizarse en cualquier parte del país por acuerdo de la mayoría de sus miembros. Los integrantes del TC son siete y son elegidos por el Congreso de la República por un periodo de cinco años. No obstante, este periodo suele alargarse por indecisión política sobre sus reemplazos y es por eso que los magistrados permanecen en sus puestos aunque tengan el mandato vencido. Esta situación es la que se produce actualmente: de los siete jueces constitucionales, seis requieren sucesores.

Al Pleno del TC pueden llegar procesos de diversa índole: acciones de defensa por presunta violación de derechos fundamentales (hábeas corpus, hábeas data, amparo, según el caso); demandas de cumplimiento sobre normas que el Estado no esté acatando; conflictos de competencia como el del Ejecutivo vs. Congreso; y acciones de inconstitucionalidad, para determinar si una ley vigente transgrede los parámetros de la Constitución.

Desde la liberación de personas hasta la disolución del Congreso

Como ya vimos, el Tribunal Constitucional tiene competencia para decidir sobre casos de distinta categoría. Desde los que identifican la vulneración de algún derecho fundamental de una persona hasta los que evalúan el correcto funcionamiento de aparatos del Estado. Por ejemplo, en noviembre de 2019, el TC resolvió el recurso de agravio que había presentado la defensa de la entonces encarcelada Keiko Fujimori. Cuatro magistrados del Pleno (Blume, Sardón, Ferrero y Ramos) fallaron a favor de la lideresa de Fuerza Popular, tras coincidir en que la Justicia había violentado su derecho a la libertad personal. Con esta sentencia, Fujimori recobró su libertad, aunque en enero de 2020 volvió a ser detenida en forma preventiva y, para abril, por el contexto de la pandemia, se modificó la orden a arresto domiciliario.

Hace un par de años, en abril de 2018, el TC había resuelto la demanda que exigía la liberación del expresidente Ollanta Humala y de su esposa, Nadine Heredia, ambos investigados, al igual que Fujimori, por presunto lavado de activos. Para ese proceso, los votos favorables también fueron cuatro y correspondieron a los magistrados Blume, Ferrero, Ramos y Espinosa-Saldaña.

Con la disolución del Congreso, ocurrida en setiembre de 2019, el TC también fue invocado para deliberar la validez de la decisión del Ejecutivo a través de un proceso competencial. La demanda había sido presentada por la Comisión Permanente del Congreso disuelto y pretendía que el Tribunal determine si el Ejecutivo faltó a la Constitución al ordenar este cierre parcial del Legislativo. Sin embargo, el 14 de enero, con los votos de Ledesma, Miranda, Espinosa-Saldaña y Ramos, el alto Colegiado rechazó el recurso y ratificó la constitucionalidad de la disolución.

El TC también ha participado, como lo vimos el miércoles, en procesos de inconstitucionalidad. Así como en el fallo sobre la facultad de Sunat en el cobro de deudas tributarias, el Tribunal ha resuelto otros casos más en los que se cuestiona la validez de normas de alcance nacional. Por ejemplo, a finales de 2015, el Colegiado rechazó las demandas de inconstitucionalidad que se habían interpuesto contra la Ley Universitaria (Ley Nº 30220) y respaldo así el rol de la Sunedu.

¿Las decisiones del TC no son reversibles?

La Constitución señala que el Tribunal Constitucional actúa como instancia única en procesos de inconstitucionalidad. Es decir, cuando determina que una ley es o no constitucional, la decisión no puede ser revertida ni desafiada por otro organismo nacional o externo. Sin embargo, aunque no es muy común, sí es posible que el propio Colegiado vuelva a analizar criterios pasados y los rectifique.

Además, en casos sobre derechos fundamentales, relacionados con recursos de hábeas corpus, hábeas data o demandas de amparo, lo decidido por el Tribunal puede ser revisado a nivel supranacional. Es decir, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -a la que está adscrito el Perú- puede cuestionar el fallo y devolver la situación a su estado anterior.

Así lo explica Rafael Sánchez Ríos, abogado constitucionalista y asociado del Estudio García Sayán: “Existe la posibilidad de que, al mismo TC, uno pueda pedirle una aclaración. Incluso se han visto pedidos de nulidad contra alguna sentencia que, en supuestos muy extremos, han permitido que el Tribunal recule sobre su razonamiento y sobre su decisión, y la corrija. Pero digamos, en términos generales, la decisión del Tribunal es definitiva. Tanto es así que, cuando el Tribunal, por ejemplo, se pronuncia sobre la inconstitucionalidad o la constitucionalidad de una norma, nadie en un proceso distinto podrá reabrir esa discusión porque el TC ya la zanjó”.

Sin embargo: “Cuando una persona, en un proceso de amparo, en un hábeas corpus, hábeas data o en un proceso de cumplimiento considera que el Tribunal Constitucional está errado al haberle denegado la tutela que solicita respecto de sus derechos, hay una posibilidad adicional de reclamo. Esta posibilidad, que la propia Constitución prevé, es la de recurrir a las instancias supranacionales, que -en el ámbito del Perú- equivalen a los órganos constituidos al amparo del Pacto de San José de la Convención Americana de Derechos Humanos. Es decir, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Comisión IDH) o la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)”, aclara Sánchez.

¿Es un problema que los magistrados sean elegidos por el Congreso?

Como lo indica la Constitución en su artículo 202, los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos con el respaldo de dos tercios del número legal de congresistas. Esto, en la actualidad, se traduce en 87 votos del Pleno del Parlamento. Sin embargo, para llegar a ese punto, existen pasos previos. Una Comisión Especial del Congreso decide sobre la modalidad de la selección de candidatos que, de acuerdo con la Ley Orgánica del TC, puede ser por convocatoria abierta o por invitación. 

El pasado miércoles, la Comisión Especial actual, presidida por el parlamentario Rolando Ruiz, aprobó la publicación de una propuesta de reglamento para redefinir el trámite de selección de los magistrados. Entonces, de momento, las características específicas del proceso de selección siguen siendo evaluadas y es por ello que aún no se han definido nuevos candidatos. 

Como se recuerda, la elección de miembros del Tribunal Constitucional ha sido salpicada por diversos escándalos en el pasado. El más reciente se produjo en 2019, cuando el Gobierno de Martín Vizcarra exigió mayores garantías de transparencia en el proceso que había iniciado el Parlamento. En este episodio, el Ejecutivo planteó una cuestión de confianza para que se retroceda con la votación por diversos cuestionamientos sobre los candidatos invitados. Todo ello devino en la disolución del Congreso el 30 de setiembre de ese año.

El abogado constitucionalista Luis Zavaleta Revilla explica que la selección de jueces del TC recae, inevitablemente, sobre la voluntad política del Congreso. “Es una decisión política. Claro que, en este caso, lo que se busca es que sea lo más objetiva posible. Por ello es que se está armando un concurso público y ya hay un proyecto de reglamento publicado para que la sociedad civil pueda opinar. La Comisión Especial del Congreso, entonces, adecuaría este proyecto de reglamento, lo publicaría y, luego, iniciaría el concurso en sí. Ahora, las dificultades de mayor peso van porque tiene que haber un acuerdo político. No estamos ante una decisión netamente meritocrática o técnica, como la que se realiza para otros órganos como ONPE, Reniec o la propia Corte Suprema”, detalló Zavaleta para este texto.

Respecto de la demora y los obstáculos para el procedimiento de selección, la constitucionalista Gabriela Oporto Patroni señala: “El hecho de que en nuestro país los magistrados del Tribunal Constitucional se elijan a través del Congreso significa, ciertamente, que hay dificultades a la hora de que un candidato reúna los votos necesarios. Esto, precisamente, por la fragmentación histórica de nuestro Parlamento. Y esta demora se da muy a pesar de que el Tribunal Constitucional, por mandato de su reglamento normativo, comunica al Congreso con seis meses de anticipación cuando los mandatos de los magistrados están a punto de expirar. Pero la situación se repite. Hace pocos años, el TC anterior también tuvo magistrados con mandatos vencidos durante mucho tiempo. La regulación es así [que la facultad recaiga sobre el Congreso, con demoras y manejo político] y, pues, digamos que es un poco ‘lo que nos toca’”.

El abogado Rafael Sánchez resalta que, pese a que la elección de los magistrados se basa en una determinación política, quienes resulten designados no pueden trabajar en complacencia de ningún poder. “Una vez en el cargo, los magistrados tienen que actuar con toda independencia e imparcialidad al momento de resolver las causas, sin tener que devolver ni pagar favores a quienes hayan votado por ellos. Lamentablemente, lo que hemos visto algunas veces en diferentes Congresos, es que pareciera que calculan qué candidatos proponer para así, potencialmente, obtener ventajas en procesos futuros que lleguen al TC. Y esto colisiona con el ‘deber de ingratitud’ que los magistrados electos deben, en teoría, impulsar desde el Tribunal”, dijo Sánchez.

¿Por qué las decisiones del TC son tan relevantes para la Nación?

Cuando el Tribunal Constitucional resuelve un recurso o demanda, la repercusión de sus fundamentos y decisiones puede extenderse no solo a las partes del caso analizado, sino también a casos similares, sean contemporáneos o futuros. A estos criterios que devienen en un fallo se les llama “jurisprudencia” y sientan doctrina para abogados litigantes y magistrados de todos los rangos en el Poder Judicial u otras instituciones.

Además, como lo señalamos antes, el TC puede dejar sin efecto leyes que apruebe el Congreso o decretos legislativos del Ejecutivo. Esto, siempre que defina que su aplicación total o parcial contraviene algún principio o alguna disposición contenidos en la Constitución Política. 

“Las decisiones del Tribunal Constitucional tienen un impacto general. Es decir, no solo tienen un impacto sobre las personas involucradas en el proceso específico. Además, el TC tiene la capacidad para expulsar del ordenamiento peruano las leyes que dicte el Congreso. Puede declarar inconstitucional un decreto legislativo emitido por el Poder Ejecutivo también. Es decir, puede, de alguna manera, ejercer control sobre lo que hacen todos los poderes del Estado. Es un organismo muy importante y sus decisiones tienen impacto para toda la ciudadanía. Y en el caso de los procesos que son iniciados por ciudadanos, como los amparos, hábeas corpus, hábeas data, la decisión que emita el Tribunal Constitucional sirve de guía para la actuación futura del Poder Judicial”, explica la constitucionalista Gabriela Oporto.

Para el constitucionalista Luis Zavaleta, es válido afirmar que el Tribunal Constitucional tiene el poder de afectar las dinámicas de la Nación en sus diferentes ámbitos. “Si bien es cierto que los magistrados toman en cuenta criterios jurídicos para sus decisiones, no se puede negar que los fallos del TC tienen un impacto político, económico o social. Y los ejemplos son evidentes. Por el lado político, puede discutir asuntos como la disolución del Congreso, la vacancia de un presidente, la acusación contra un ministro o congresista… Por el lado económico, revisa asuntos vinculados a temas tributarios, como, por ejemplo, el último que hemos visto, o casos vinculados a concesiones… También hay temas sociales, relacionados con libertades fundamentales de las personas. Se ven, además, casos vinculados a corrupción. En realidad, el TC cumple un rol determinante en la sociedad peruana. No solamente por la parte jurídica o constitucional, sino que tiene un impacto múltiple que no tienen otros órganos”, concluye el abogado.

NUESTROS PODCASTS

En el programa Ampliación de Noticias, la presidenta del TC, Marianella Ledesma, negó que la última sentencia del Colegiado en favor de la Sunat, respecto de la prescripción de deudas tributarias, se haya basado en presiones. Durante la entrevista, aclaró, además, los alcances del fallo y la continuidad de la disposición legal cuestionada por la parte demandante.